A mente do corredor: como as chefias podem contribuir para a melhoria da gestão no setor público
Publicado por Carlos Vitor Bezerra em 1.05.2008
Criou-se um consenso em torno da idéia de que a qualidade dos serviços prestados pelo poder público está bem abaixo da dos serviços prestados pelos particulares. Porém, os índices de queixas nos PROCON´s e nos Juizados Especiais, por exemplo, contra operadoras de telefonia, concessionárias privadas de serviços públicos de energia, bancos privados e outras entidades tipicamente ligadas à iniciativa privada, parecem, no mínimo, forçar uma rediscussão desse dogma. Apesar desse exemplo sugerir uma revisão da distância que separa a qualidade de um setor e de outro, uma coisa é certa: a qualidade dos serviços prestados pelo poder público pode melhorar e muito.
O incremento na eficiência dos serviços pode decorrer de uma atuação mais ativa das chefias dos órgãos. Isso, porém, não afasta a idéia de que é preciso uma mudança de mentalidade do próprio corpo de servidores públicos e não somente das chefias (a atuação somente dos chefes é insuficiente) – que já se opera – ainda que em ritmo indesejado – com os servidores oriundos dos concursos mais recentes.
O enfoque a ser dado aqui se dirige ao papel das chefias, até porque elas acabam ganhando maior importância até que as chefias na esfera privada, pois, em geral, os serviços prestados pelo poder público se dão em regime de monopólio, sem o salutar ganho que advém da concorrência com outras empresas. Há perda, inclusive, de parâmetros comparativos que poderiam servir para instituição de metas. Por isso, as chefias acabam ditando a marcha a ser observada no órgão e, por isso, ganham em importância.
Se os serviços estatais pudessem se comparar a uma corrida de 100m, o Estado, em regra, estaria correndo sozinho – competindo contra si mesmo – sem outros corredores para estimulá-lo ou para estabelecer comparações típicas dos regimes concorrenciais. Por esse motivo, as chefias são relevantes. Elas ditam o ritmo, que, num regime concorrencial, seria municiado pelos outros competidores. Essa é a possível razão para o entendimento dominante, e inclusive acolhido pela Constituição da República, de que o Estado somente explorará diretamente atividade econômica pelos imperativos da segurança nacional ou de relevante interesse coletivo (essa afirmativa não serve para a hipótese em que o Estado atue diretamente na atividade econômica em regime de concorrência com os particulares).
Devidamente justificada a atenção dada às chefias, pode-se falar de como elas podem fazer diferença. O seu papel central não traduz a instituição de “políticas carrascas”, como se pode ter em mente num primeiro momento, mas de atuação firme frente às arbitrariedades e da persecução de três fatores fundamentais: busca por resultados e por constante melhoria e aplicação de metas de produtividade.
Por tormentoso que possa parecer, há necessidade de se implantar metas de produtividade. É preciso que haja controle do quanto é produzido. A idéia prévia de que determinada meta deve ser atingida também ajuda os servidores a se organizarem e até mesmo motivá-los para produzir. Quando a natureza do trabalho praticamente inviabilizar a estipulação de metas, elas devem ser estabelecidas com considerável tendência de ser baixa. Desse modo, afasta-se eventual injustiça de casos complexos a demandarem mais tempo e empenho.
É relevantíssimo que as atividades não se encerrem no mais imediato. Sendo mais claro, é preciso que haja grupos de trabalho para estudar mais aprofundadamente assuntos de interesse da administração ou até para buscar reverter entendimentos judiciais inconvenientes (essa última atividade talvez se aplique mais aos órgãos jurídicos da administração). Esses estudos complementares devem ocorrer em parte do horário restante ao exercício das atividades a que se pode chamar de imediatas. Infelizmente, é a chefia, ou seja, a “mente do corredor” que deve impor essas metas, afinal, não há, salvo exceções, outros corredores na pista do monopólio estatal.
Associado às metas, deve vir o controle de resultado. Não basta fazer, é preciso que a tarefa empreendida atinja o fim colimado. Em alguns órgãos, é difícil ou quase impossível checar os resultados perseguidos, pois que a resposta àquele ato somente será dado anos depois e será uma resposta a um conjunto de tarefas, dentre as quais nem todas foram realizadas por um único servidor.
Para compensar a dificuldade de aplicação do controle de resultados, é recomendável que as metas sejam crescentes. Mesmo uma taxa mínima de crescimento das metas pode criar um ambiente de que é preciso sempre melhorar. Isso, sem dúvida, gerará bons resultados.
Também a falta de estrutura e de pessoal não pode servir como salvo conduto para inexistência de controle de produtividade e de resultados, o correto é que tais dificuldades sejam consideradas no momento da construção das metas.
A necessidade de todos esses mecanismos e a dificuldade de implantá-los pode ser indicado como uma das principais causas para o surto de terceirização no Brasil. Há outros motivos, é verdade. O problema é que, além de viabilizar a odiosa prática de aninhar os seus apaniguados, e por que não dos donos de algumas empresas vencedoras das licitações, ela é utilizada como se fosse o único caminho apto a dinamizar a gestão pública. Mas esse tema é assunto para outro artigo.
É possível, portanto, um salto na gestão dos serviços públicos por meio de atuação mais ativa das chefias e/ou dos gestores públicos, sem que necessariamente se tenha que enveredar pelo caminho da terceirização. E, com esse salto, no mínimo, haverá diminuição do suposto fosso – menor do que apregoam – entre a prestação pública de serviços e a privada.
Carlos Vitor Bezerra: Procurador Federal com atuação na área ambiental junto ao IBAMA e ao Instituto Chico Mendes, graduado em direito pela Faculdade de Direito do Recife (UFPE)
Caro Vitor,
O seu artigo contém uma visão realista do momento que vive a Administração Pública, principalmente a Federal. Percebo que você está sentindo a mudança que estamos vivendo, e temos que mudar para melhor, pois o mundo atual é competitivo e não deixa margem a dúvidas e vacílos diante de tomadas de decisões, prontas e rápidas. Quiçá, os novos gestores empreendam maior competitividade na gestão pública diante da iniciativa privada.
Parabéns, pela visão que você teve no seu artigo, da grande esfinge brasileira que com razão caminha a passos lentos e solitário nas mãos de chefes recalcitrantes e burocratas do serviço público.
Caro Vitor,
O seu artigo contém uma visão realista do momento que vive a Administração Pública, principalmente a Federal. Percebo que você está sentindo a mudança que estamos vivendo, e temos que mudar para melhor, pois o mundo atual é competitivo e não deixa margem a dúvidas e vacílos diante de tomadas de decisões, prontas e rápidas. Quiçá, os novos gestores empreendam maior competitividade na gestão pública diante da iniciativa privada.
Parabéns, pela visão que você teve no seu artigo, da grande esfinge brasileira que com razão caminha a passos lentos e solitário nas mãos de chefes recalcitrantes e burocratas do serviço público.
Ótimo artigo, mestre Victor!!!!!!!!!
Gostei muito dessa idéia de uma atuação mais efetiva das chefias…o problema é que, no setor público, como ainda não existe os temores de “perder o emprego” (já que a tal avaliação periódica de produtividade praticamente não existe, apesar de estar na CF), os servidores não se preocupam em produzir. Aliado a esse fato, tem a questão daquela velha “política da boa convivência”, onde até os chefes fecham os olhos para os inferiores. Quero ainda ver o dia em que um chefe aplicará uma penalidade administrativa por ineficiência do subalterno…
Mas sua idéia, teoricamente, é muito boa!
Vitinho,
Parabéns pelo texto.
Alguns comentários.
1. O fosso entre a prestação de serviços pública e privada é, sim, grande. Não há como negar. Se existisse um PROCON que acolhesse as reclamações contra o serviço público, ele certamente estaria abarrotado de queixas. Mas a definição dos serviços que cabe ao Estado prestar não deve ser feita com base no critério da eficiência.
2. O papel das chefias é realmente importante. O problema central é como torná-las mais efetivas. Hoje, como bem disse Itamar, não existem muitos incentivos para os chefes fazerem o que devem fazer. É muito mais cômodo deixar passarem despercebidos os deslizes dos subordinados.
3. Uma das idéias da Reforma do Aparelho do Estado de Bresser era fortalecer as chefias, atribuindo-lhes mais autonomia e delas exigindo resultados. A teoria parecia boa, mas continha dois defeitos. Em um Estado ainda tomado por grandes nacos patrimonialistas, atribuir autonomia a chefias significa abrir portas para práticas clientelistas. Além disso, não havia sanções para os gestores que não apresentassem os resultados acordados.
4. As saídas importadas da administração de empresas para a gestão pública esbarram sempre em paradigmas de nossa administração, como a estabilidade e o pequeno peso das avaliações nas remunerações. Talvez o principal obstáculo seja a cultura do homem cordial, que tem os laços pessoais em melhor estima do que o cuidado com a coisa pública.
5. A saída para a lentidão do Estado pode estar nas chefias. Esperar que os chefes tomem a iniciativa é ilusão. Faltam ainda incentivos às nossas mentes do corredor.
Querida Lara,
Agradeço pelo bem fundamentado comentário.
1. Se considerarmos serviço público em sentido amplo, ou seja, tudo que emana do Estado o é, pode-se verificar a existência de PROCON´s, só não com esse rótulo.
Para o serviço público pelos juízes, pelo Ministério Público, existem as corregedorias e os conselhos nacionais.
Para o serviço prestado pelos parlamentares também há corregedorias e a “prova das urnas”.
Para todo o Executivo, tem-se a Controladoria-Geral da União e o próprio Tribunal de Contas da União.
Todos esses órgãos de controlo admitem reclamações, assim como os PROCON´s. Reconheço, no entanto, que talvez por medo não haja tantas reclamações como no setor privado.
Mesmo assim, eles existem e o medo, ao meu ver, não reprimiria uma demanda de reclamações ao ponto de criar tamanho fosso entre aquelas dirigidas ao setor privado e aquelas dirigidas ao público.
Quanto ao critério para eleger os serviços que serão prestados pelo Estado, concordo que não deve ser o da eficiência. Por isso, inclusive, penso ser secundário tentar justificar a privatização com base na suposta ineficiência estatal.
2. Concordo que é mais cômodo mesmo colocar os problemas debaixo do tapete. Mas não é só punitiva a atuação do chefe. É também produtiva, ativa, …
Mas qual incentivo poderia ser dado? Objetivamente, o maior de todos é o financeiro por meio dos DAS (complementos salariais como prêmio pelo exercício da chefia). Poderiam, talvez, serem menos pescoçudos, é verdade, sobretudo os mais baixos, mas eles existem.
Pressão, eles recebem de seus superiores: ou outro chefe ou o povo - chefe-mor. Se está tudo minimamente construído, então só nos resta sensibilizar os chefes do compromisso assumido por eles.
3. Parecido com esse Plano de Bresser há a figura do contrato de gestão que, embora juridicamente sem lógica, tem repercussão psicológica perante os contratantes. É preciso aprofundar esse ponto.
4. Não vejo a estabilidade como um paradigma negativo. Ao contrário. Penso que é uma importante conquista, pois evita surtos temperamentais ou perseguidores dos superiores em relação aos subordinados.
Embora tomentosa a definição de que atividades poderiam gerar melhoras na remuneração do empregado, supondo não haver esse problema, ainda assim, haveria sempre a prática da pontuação máxima dada pelos chefes aos demais.
Portanto, caímos novamente no ponto da importância de se sensiblizar os chefes para não compactuarem com esse tipo de coisa.
5. Generalizando, não penso que faltem incentivos aos chefes, mas sim maior comprometimento deles.
Abraço,
Vitor.